Toimeentulotukiasiakkaiden kokemus asioinnista Kelan kanssa on lähentynyt muiden Kelassa asioivien kokemusta

Kelan asiakaskyselyiden perusteella perustoimeentulotukipäätöksen saaneiden ihmisten asiointikuormitus on viime vuosina monilta osin vähentynyt. Samalla erot heidän ja muiden Kelan asiakkaiden asiointikokemuksissa ovat pienentyneet. Toimeentulotukiasiakkaat ovat kuitenkin olleet aikaisempaa useammin tyytymättömiä Kelasta saamaansa päätökseen.

Toimeentulotuen toimeenpanon onnistuminen on kiinnostanut tutkijoita ja viranomaisia etenkin sen jälkeen, kun perustoimeentulotuki vuonna 2017 siirtyi Kelan hoidettavaksi. Uudistuksen vaikutuksia arvioitaessa on tarkasteltu muun muassa sitä, miten viimesijainen ja tarveharkintainen tuki sopii osaksi Kelan hoitamaa toimeentuloturvaetuuksien kokonaisuutta, sekä sitä, miten haavoittuvimmassa asemassa olevien toimeentulotukiasiakkaiden tilanne tulee huomioiduksi, kun tuen toimeenpanolla on aiempaa etäisempi yhteys sosiaalityöhön.

Monet ovat myös epäilleet, miten Kelan tehokkuutta painottava ja suurten asiakasvirtojen palveluun tarkoitettu palvelukonsepti soveltuu tuen toimeenpanoon sekä erityistä tukea tarvitsevien ihmisten palvelemiseen. Sen on pelätty kuormittavan asiakkaita ja jopa vaarantavan tuen hakijoiden oikeuksien toteutumisen.

Yksi, joskin aika vähän käytetty, menetelmä pelkojen todenperäisyyden selvittämiseen on toimeentulotukiasiakkaille osoitettu kysely. Kelassa asiaa on tutkittu vuosina 2018 ja 2021 toteutetuilla kyselyillä. Ne toteutettiin aikana, jolloin uudistuksen ongelmallinen alkuvaihe oli jo ohitettu. Niiden avulla selvitettiin mm. asiakkaiden asiointiin liittyviä kuormituskokemuksia etuusasian hoitamisen yhteydessä.

Kyselyihin vastasivat myös muut Kelan asiakkaat, joten kyselyt antavat mahdollisuuden verrata toimeentulotukiasiakkaiden ja muissa etuusasioissa Kelassa asioivien ihmisten asiointikokemuksia keskenään. Sähköinen/paperinen vastauslomake postitettiin vuonna 2021 yhteensä 4 600:lle Kelasta etuuspäätöksen saaneelle asiakkaalle, ja siihen vastasi 1233 asiakasta (vastausosuus 27 prosenttia). Vastaajista 145 oli toimeentulotukiasiakkaita.

Aiempaa useampi saanut tukiasiansa kerralla kuntoon  

Yksi molempina vuosina kysytty asioinnin kuormittavuusmittari oli asiointikertojen määrä. Aiempien asiakaskyselyjen perusteella tiedetään, että tyytyväisyys Kelan palveluun vähenee jo silloin, kun asiakas joutuu asioimaan Kelan kanssa useamman kuin yhden kerran.

Vastausten perusteella perustoimeentulotukiasiakkaiden yhteydenottotarve asiointiprosessin aikana väheni vuodesta 2018 vuoteen 2021. Muutos ei kuitenkaan ole suuri: kun vuonna 2018 asiansa sai kerralla kuntoon vain vajaa puolet toimeentulotuen hakijoista, vuonna 2021 heitä oli kymmenen prosenttiyksikköä enemmän.

Joka neljännellä toimeentulotuen hakijalla asian hoituminen kuntoon edellytti edelleen vuonna 2021 enemmän kuin kaksi yhteydenottoa. Tämä voi johtua paitsi Kelan toiminnasta myös itse tuen luonteesta: tuki on tarveharkintainen ja siitä seuraava yksityiskohtainen tarpeen ”todistustaakka” aiheuttaa sekä hakijalle että Kelalle monenlaisia yhteydenottotarpeita.

 

Tarveharkintaisuudesta ja todistamistaakasta huolimatta perustoimeentulotuki oli käyntikertojen lukumäärällä arvioituna sekä vuonna 2018 että vuonna 2021 kuormittavuudeltaan Kelan etuuksien keskisarjaa. Asiakkaalle kertyi vuonna 2021 vähemmän asiointikertoja, kun hän haki esimerkiksi korvauksia lääkärinpalkkioista, lääkekorvauksia, työttömyysetuuksia tai opintoetuuksia. Sen sijaan esimerkiksi sairauspäiväraha-asioissa asiakkaalle kertyi asiointikertoja keskimäärin enemmän kuin perustoimeentulotukea hakiessa.

Tarve asioida useamman viranomaisen kanssa tuen saamiseksi vähentynyt

Perustoimeentulotukiasioiden hoitamisen työläyttä lisää se, että perustoimeentulotuen hakeminen edellyttää muihin tukiin ja etuuksiin verrattuna useammin asiointia myös muiden viranomaisten kuin Kelan kanssa.

Perustoimeentulotukiasiakkaista 24 % ilmoitti vuonna 2018 asioineensa etuusasiansa vuoksi Kelan lisäksi jonkin toisen viranomaisen kanssa. Vuonna 2021 osuus oli enää 20 %.

Myös asiointikerrat Kelassa ovat vähentyneet niillä perustoimeentulotuen hakijoilla, jotka käyttävät useamman kuin yhden viranomaisen palveluita. Heistä 62 % asioi vuonna 2018 Kelassa vähintään kaksi kertaa saman tukiasian vuoksi. Vuonna 2021 osuus oli enää 46 %.

Samalla niiden perustoimeentulotukiasiakkaiden osuus, jotka tarvitsevat tukea tuen hakemisessa tai päätöksen tulkinnassa, on pienentynyt 60 %:sta 45 %:iin vuodesta 2018 vuoteen 2021. Perustoimeentulotukiasiakkaat eivät siis tässäkään suhteessa enää olennaisesti poikkea muista Kelan asiakkaista, joista apua tarvitsi 44 % vuonna 2018 ja 41 % vuonna 2021.

Päätösten ymmärtäminen on helpottunut, hakemuslomakkeen täyttäminen ei

Toinen asioinnin kuormittavuuden kuvaaja on se, miten työläänä, vaikeaselkoisena tai riittämättömänä asiakkaat ovat kokeneet varsinaisen asiointiprosessin. Muun muassa päätösten ymmärrettävyys, vuorovaikutus Kelan työntekijän kanssa ja asiointiprosessiin liittyvän tiedon saaminen ovat keskimäärin parantuneet kolmessa vuodessa niin perustoimeentulotuki- kuin muidenkin asiakkaiden mielestä.

 

Erityisesti tuen tai etuuden hakeminen on hiertänyt sekä perustoimeentulotuen että muiden Kelan etuuksien vuoksi asioineita. Vuonna 2021 vieläpä aiempaa hieman useampi perustoimeentulotukiasiakas koki hakemuslomakkeen täyttämisen työläänä. Sen sijaan aiempaa harvempi heistä koki lomakkeessa kysyttävät tiedot tarpeettomina ja Kelan antamat tiedot etuuden hakemisesta virheellisinä tai puutteellisina.

Hakemisen työläys ehkä liittyy siihen, että konkreettista asiakaspalvelijan antamaa tukea hakemuksen täyttämiseen oli vuonna 2021 tarjolla aiempaa vähemmän. Tämä voi johtua siitä, että fyysinen asiointi Kelan palvelupisteissä väheni korona-aikana sekä asiakkaista että Kelasta johtuvista syistä. Ehkä samasta syystä pieneni myös niiden perustoimeentulotuen hakijoiden osuus, joka koki yhteydenotot Kelaan turhiksi.

Päätösten epäoikeudenmukaisuuden kokemuksissa isot erot

Kun perustoimeentulotukiasiakkaiden vastauksia verrataan muiden Kelan asiakkaiden vastauksiin, suurimmat kuormittavuuserot näyttävät vuonna 2021 koskevan kokemuksia tuki- tai etuuspäätösten epäoikeudenmukaisuudesta. Perustoimeentulotukiasiakkaista 39 % piti päätöksiä epäoikeudenmukaisina, kun muiden Kelan etuuksien vuoksi asioineista vain 12 % ajatteli näin.

Samalla kun perustoimeentulotukiasiakkaiden joukossa päätöksiä koskeva tyytymättömyys on kasvanut selvästi vuoteen 2018 verrattuna, muiden asiakkaiden tyytymättömyys päätöksiin on vähentynyt.

Syy tähän perustoimeentulotukiasiakkaiden yleiseen tyytymättömyyden kasvuun saattaa liittyä tuen saantiehtoja koskevien tulkintalinjausten muutoksiin. Esimerkiksi ensimmäisenä koronakeväänä 2020 päätettiin helpottaa perustoimeentulotuen käsittelyprosessia muun muassa vähentämällä vaatimuksia liitteiden toimittamisesta ja luopumalla perusosan alentamisista. Huhtikuussa 2021, jolloin kyselyaineisto kerättiin, näistä keventämistoimenpiteistä oli kuitenkin jo pääosin luovuttu, vaikka koronakriisi ei ollut vielä ohi.

Tyytymättömyyden juurisyy ei luultavasti tästä huolimatta ole niinkään Kelan toiminta, vaan ennemminkin viimesijaisen tuen tiukkojen saantiehtojen ja asiakkaiden tuen tarpeen välinen epäsuhta, ja se, että korona-aikana tuen piiriin tippuivat myös uudenlaiset ihmisryhmät.

Toinen perustoimeentulotukea ja muita Kelan etuuksia saavia asiakkaita selvästi erottava seikka on turhaksi koettujen selvitysten antaminen. Tämäkin koskee pikemminkin eri tukien ja etuuksien luonteita kuin Kelan toimintaa.

Tarveharkintaisuus aiheuttaa tarvetta selvitysten antamiseen, ja se kuormittaa erityisesti perustoimeentulotuen hakijoita.  Vaikka kuormittavuuden kokemukset ovatkin hieman vähentyneet, yli kolmannes perustoimeentulotukiasiakkaista oli kuitenkin edelleen vuonna 2021 sitä mieltä, että hakemuksen käsittelyyn tarvittiin liian monta selvitystä.

Yleisellä tasolla toimeentulotuen toimeenpano sujuu hyvin, mutta erityisryhmien tilanteista tarvitaan lisää tutkimusta

Edellä kuvattujen tulosten perusteella voidaan todeta, että Kelalla alkaa olla realistinen käsitys perustoimeentulotukityön luonteesta sekä toimintamalli, johon ainakin enemmistö tukea saavista on verrattain tyytyväinen. Kuormittavuuskokemukset ovat yleisesti ottaen vähentyneet, tarkasteltiinpa asiointikertojen määrää tai muita tekijöitä, jotka aiheuttavat kitkaa asiointiprosessissa.

Yleisesti ottaen asiakaskyselyissämme perustoimeentulotukiasiakkaat eivät vuonna 2021 myöskään enää näyttäydy kovinkaan poikkeavana erityisryhmänä, jonka palvelutarpeisiin Kela kykenisi vastaamaan ainakaan olennaisella tavalla heikommin kuin muiden ryhmien. Jotta asiasta saataisiin parempi käsitys, tarvittaisiin kuitenkin hienojakoisempaa ja tarkemmin määriteltyjen erityisryhmien palvelutarpeisiin keskittyvää tutkimusta.

Myöskään tuki itsessään ei enää vaikuta Kelan palvelukonseptiin sopimattomalta, vaikka sen viimesijainen ja tiukasti tarveharkintainen luonne tuottaa sekä Kelalle että hakijoille omanlaisiaan ja osin isojakin haasteita. Vastaavia haasteita on todennäköisesti aiemmin esiintynyt myös kunnissa. Haasteiden tarkempi selvittäminen vaatisi lisätutkimusta.

Kiinnostavaa olisi valottaa erityisesti sitä, miksi tukipäätöksiä koskevat epäoikeudenkokemukset ovat olleet yleisiä ja vieläpä kasvussa, ja minkälaisissa tilanteissa päätösten epäoikeudenmukaisuutta koetaan ja miksi. Mahdollisuudet näiden asioiden selvittämiseen kyselyaineistollamme ovat rajalliset.

Kirjoittajat

 

Markku Laatu
erikoistutkija, Kela

Hanna-Mari Heinonen
tutkija, Kela

Hannu Mattila
erikoistutkija, Kela

 

Lisätietoa

Tietopaketti toimeentulotuesta

Kivipelto, Minna, Tanner, Niina, Knop, Jade, Hiilamo, Heikki (2021): Toimeentulotukiuudistus ei vapauttanut aikaa sosiaalityöhön – sosiaalihuollon tukea tarvitsevien asiakkaiden avun saanti vaikeutunut. Tutkimuksesta tiiviisi 41/2021. THL.

Airio Ilpo, Laatu Markku (2017): Asiakkaiden ensikokemuksia perustoimeentulotuen Kela-siirrosta. Kelan tutkimusblogi 22.6.2017.